Director of Public Prosecutions v Green

[2010] NTSC 16

DPP v Green  [2010] NTSC 16 

IN THE MATTER OF THE CRIMINAL 

PROPERTY FORFEITURE ACT 

AND 

IN THE MATTER OF LLOYD GREEN 

BETWEEN: 

PARTIES:	DIRECTOR OF PUBLIC
PROSECUTIONS
v
LLOYD GREEN
TITLE OF COURT:	FULL COURT OF THE
SUPREME COURT OF THE
NORTHERN TERRITORY
JURISDICTION:	FULL COURT OF THE SUPREME
COURT OF THE NORTHERN
TERRITORY EXERCISING
TERRITORY JURISDICTION UPON
REFERENCE PURSUANT TO S 21 OF
THE SUPREME COURT ACT
FILE NO:	No 82 of 2008 (20817720)
DELIVERED:	4 MAY 2010
HEARING DATES:	30 and 31 March 2010
JUDGMENT OF:	MARTIN CJ, MILDREN & REEVES JJ
CATCHWORDS:

CRIMINAL LAW AND PROCEDURE –  reference to Full Court of questions 

of law – powers of court limited to facts stated in the reference –  court 

refused reference on academic questions but accepted reference to questions 

whether a crime­used property substitution declaration could be made – 

whether court may declare property of equivalent value owned or effectively 

controlled by the respondent to be substituted for the crime­used property – 

defendant held leasehold interest in crime­used property – whether crime­ 

used property not available – question 1 in the reference answered in the 

negative – Criminal Property Forfeiture Act s 81.

STATUTORY INTERPRETATION – Criminal Property Forfeiture Act s 81

– defendant occupied property under a lease – defendant convicted of 

unlawfully cultivating cannabis, supplying cannabis and possessing cannabis 

on the leased property – definition of “property” could refer to the physical 

land or to an interest in the land – application for crime­used property 

substitution declaration under s 81 – not available if property not amendable

to a restraining order or forfeiture for reason referred to in s 82 – not 

available if defendant does not own the property – definition of “owner” 

includes “a person having a legal or equitable interest in the property” – 

whether “own” has a corresponding meaning – whether property not 

available for forfeiture if defendant has leasehold interest – Criminal 

Property Forfeiture Act, s 5, s 81, s 82; Interpretation Act, s 23 – text clear

that only interests in land and not the land itself can be forfeited.

Criminal Property Forfeiture Act, s 3, s 5, s 6, s 7, s 10(1), s 10(2), s 10(3),

s 10(4)(c), s 10(5), s 11, s 11(1)(b), s 11(1)(c), s 11(2)(a), s 81, s 81(2), s

81(4)(c), s 82, s 86(1), s  86(3), s 101, s 121(1)(c), s 121(1) (d);

Interpretation Act, s 23; Supreme Court Act, s 21(1), 21(2)

Bass v Permanent Trustee Co Ltd (1999) 198 CLR 334; Duke Group Ltd (in 

Liq) v Arthur Young (Reg)  (No 2) (1990) 54 SASR 511; Thomas v The King 

(1937) 59 CLR 279; followed

Alcan (NT) Alumina Pty Ltd v Commissioner of Territory Revenue  (2009) 

239 CLR 27, referred to

REPRESENTATION:

Counsel: 

Applicant:	R Jobson
Respondent:	A Wyvill SC & S Lee

Solicitors: 

Applicant:	Solicitor for the Northern Territory
Respondent:	Northern Territory Legal Aid
Commission

Judgment category classification:  A 

Number of pages:	17
IN THE FULL COURT
OF THE SUPREME COURT
OF THE NORTHERN TERRITORY
OF AUSTRALIA
AT DARWIN

DPP v Green  [2010] NTSC 16 

No. 82 of 2008 

IN THE MATTER OF 

THE CRIMINAL PROPERTY 

FORFEITURE ACT 

AND 

IN THE MATTER OF 

LLOYD GREEN 

BETWEEN: 

DIRECTOR OF PUBLIC 

PROSECUTIONS 

Applicant 

AND: 

LLOYD GREEN 

Respondent 

CORAM:  MARTIN CJ, MILDREN & REEVES JJ 

REASONS FOR JUDGMENT 

(Delivered 4 May 2010) 

Martin CJ: 

1. For the reasons given by Mildren J, I agree that only the first question 

   should be answered and the answer should be in the negative.

1 

1. I also agree with his Honour’s observations as to the reach of the definition 

   of “forfeiture offence”. 

   Mildren J: 

[3]	This is a reference to the Full Court by Riley J, pursuant to s 21(1) of the
Supreme Court Act.  After hearing the submissions of the parties, the Court
decided to accept only the first question in the reference.  In our view, the
remaining questions are academic and should not be answered. 1

1. An attempt was made by the parties to put before the Court facts additional 

   to the facts which are set out in the reference. 

[5]  Section 21 of the Supreme Court Act  provides as follows: 

21.  Full Court 

(1)  The Judge hearing a proceeding, not being a proceeding in the 

Court of Appeal in which the jurisdiction of the Court is 

exercisable by one Judge, or, if the hearing of such a proceeding 

has not commenced, any Judge, may refer that proceeding or 

part of that proceeding to the Full Court. 

(2)  The Full Court may – 

(a)  accept; 

(b)  decline to accept; or 

(c)  accept in part only, 

1  See  Bass v Permanent Trustee Co Ltd (1999) 198 CLR 334 at 355­360; [44]­[59] per Gleeson CJ,

Gaudron, McHugh, Gummow, Hayne & Callinan JJ.

2 

a reference made under subsection (1) and, in any event, may 

make such orders and give such directions as it thinks proper in 

relation to, and to the procedure to be followed in, the further 

conduct of the proceedings or part, as the case may be, 

including, in a case where evidence was received before the 

reference, orders and directions in relation to the use, if any, to 

be made of that evidence. 

1. As was noted by Perry J in Duke Group Ltd (in Liq) v Arthur Young (Reg) 

   (No 2), 2  the reservation of a part of the proceeding  in the case, or for that 

   matter the whole of the proceedings, to the Full Court,  is a different 

   procedure from the stating of a question of law by the form of a stated case. 

   It is well understood that the powers of a court to which a case has been 

   stated  are limited to answering the specific questions referred to it and that 

   the court is not able to refer to any material not set forth in the case itself. 

   Thus, the court is not entitled to go outside of the case stated and refer to 

the transcript of evidence. 3  But, where there has been a  reference under 

s 21, the Full Court is not necessarily so restricted because the Judge has the 

power to refer the whole of the case to the Full Court.  However, in this 

case, the Judge has not referred the whole case to the Full Court but only 

questions of law which have arisen.  In those circumstances  the Court has a 

judicial  discretion whether to accept the reference either in whole or in part 

and, if it accepts the reference, whether in whole or in part, it should confine 

itself to the facts as stated in the reference as found by the trial Judge.  To 

do otherwise would be to invite the Full Court to decide questions for which 

there is no factual basis and which may yet have to be determined by the 

1. (1990) 54 SASR 511 at 514.

3  See  Thomas v The King (1937) 59 CLR 279.

3 

trial Judge  and, moreover, which were not part of the reference.  Further, 

such a process would  invite the Court to make rulings upon legal issues 

which may be academic particularly in cases where  there have been no 

findings of fact to support the question or questions. 

The facts as found by the trial Judge 

[7]	On 10  July 2008, the respondent was dealt with in the Supreme Court in
relation to a number of offences under the Misuse of Drugs Act.  He was
convicted of unlawfully cultivating 18 cannabis plants, possessing 4.161
kilograms of cannabis plant material and of supplying cannabis plant
material to an unknown person.  In addition to being convicted on each
count, he was sentenced to a total effective period of imprisonment of two
years commencing on 10  July 2008.  The sentence was suspended upon him
entering into a Home Detention Order for a period of nine months.

1. The offences occurred in a shed on a rural block situated at Block 375 Stuart 

   Highway (Block 375).  At all relevant times the respondent was the owner of 

   a  leasehold interest in Block 375 and it was pursuant to this interest that he 

   was in occupation of the shed that was used in committing the subject 

   offences. 

[9]	The owner of  the freehold interest in Block 375 was not involved in the
offending and the applicant accepted that the offending occurred without the
knowledge of the owner.  By operation of s  82 of the Criminal Property
Forfeiture Act, crime­used property is not available for forfeiture if the

4 

respondent does not own or have effective control of the property.  The 

applicant concluded that no grounds existed upon which it could seek the 

restraint and ultimate forfeiture of the owner’s interest in Block 375 on the 

ground  that the land is crime­used property.  The applicant, therefore, 

sought a crime­used property substitution declaration against the respondent 

pursuant to the provisions of s 81(2) of the Criminal Property Forfeiture 

Act.  The property sought to be substituted consists of two residential 

properties associated with the respondent being Unit  3, 75 Driver Avenue, 

Palmerston (the Palmerston unit) which is owned by the respondent and 

212 McGorrie Road, Marrakai (the Marrakai land) which is owned by the 

respondent  jointly with his de facto wife. 

[10]	On 30 June 2008, I granted a restraining order pursuant to s 81(2) of the Act
over the Palmerston unit and the Marrakai land.

1. According to the unchallenged expert evidence led on behalf of the 

   applicant, at  the relevant time the freehold value of Block 375 was $1.5 

   million; the Palmerston unit had a value of $205,000; and the Marrakai land 

   had a value of $105,000.  Those valuations have been accepted by the trial 

   Judge. 

2. The learned trial Judge ruled as follows: 

   (a)  The property situated at Block 375 Stuart Highway was crime 

   used property within the meaning of s  11 of the Act;

5 

(b)  The crime used property was, for the purposes of the Act, the 

land itself not some legal interest in the land; 

(c)  The respondent did not own or have effective control of the 

property situated at Block 375 and that property was not 

available for forfeiture by operation of s 82 of the Act; and 

(d)  The Court may therefore declare property of equivalent value 

owned or effectively controlled by the respondent be substituted 

for the crime used property pursuant to s 81 of the Act.

1. The learned trial Judge referred a number of questions to the Court.  The 

   only one which the Court has decided to answer is whether, in the 

   circumstances,  he was correct in the rulings that he made. 

2. The answer to that question depends upon the construction to be given to 

   various provisions of the Act. 

   The relevant provisions of the Act 

3. Section 10(1) of the Act provides that the Act applies to property that is

   crime­used. Section 10(2) provides:

   (2)  The property (real or personal) of a person who is involved or 

   taken to be involved in criminal activities is forfeit to the 

   Territory to the extent provided in this Act to compensate  the 

   Territory community for the costs of deterring, detecting and 

   dealing with the criminal activities. 

4. Section 10(3) provides:

   (3)  Crime­used or crime­derived property (real or personal) is 

   forfeit to the Territory to deter criminal activity and prevent the 

   unjust enrichment of persons involved in criminal activities.

6 

[17]	Section 10(4)(c) provides,  that for the purposes of the Act,  a person is taken
to be involved in criminal activities if the person is found guilty of a
forfeiture offence.  Section 10(5) provides that property is liable to
forfeiture under the Act if it is, inter alia, crime­used property, whether the
relevant forfeiture offence was committed in the Territory or elsewhere,
whether or not any person has been charged with or found guilty of  the
relevant forfeiture offence,  and whether the property is in the Territory or
outside of the Territory.

1. Crime­used property is defined by s 11 in the following manner: 

(1)	For the purposes of this Act, property is crime­used if  –
(a)  the property is or was used, or intended for use, directly or

indirectly, in or in connection with the commission of a 

forfeiture offence or in or in connection with facilitating 

the commission of a forfeiture offence; 

(b)	the property is or was used for  storing property that was
acquired unlawfully in the course of the commission of a
forfeiture offence; or

(c)  an act or omission was done, omitted to be done or 

facilitated in or on the property in connection with the 

commission of a forfeiture offence. 

1. Section 6 of the Act defines what is meant by a “forfeiture offence”. It

   provides: 

   For the purposes of this Act, a forfeiture offence is  – 

(a)	an offence against a law in force anywhere in Australia  that is
punishable by imprisonment for 2 years or more; or

7 

(b)  any other offence that is prescribed for the purposes of this 

section. 

1. There is no question that the offences which the respondent committed were 

   “forfeiture offences”. 

[21]	The sheer breadth of the definition of “forfeiture offence”  is breathtaking.
A  list of the Northern Territory offences punishable by a term of
imprisonment for two years or more was provided by counsel for the
respondent.  The list ran to 27 pages covering as it did a very wide  range of
offending against numerous Acts,  a good many of which were triable only
summarily.  The list contained only Northern Territory Acts and was not in
fact complete as it did not deal with, for example, the Corporations Act; nor
did it deal with Commonwealth offences or offences made under the laws of
other states or territories.  The extremely wide definition of a forfeiture
offence gives rise to the  real  possibility that even relatively trivial offences
may give rise  to forfeiture of very valuable property.  The wide definition of
crime­used property, particularly in s 11(1)(c),  gives rise to the possibility
that what may be forfeited, for a relatively trivial offence, may be the
offender’s own home if an  act or omission was done in connection with the
commission of a forfeiture offence on the offender’s own property.  If the
offence was committed on someone else’s property in which the offender
had no interest, the offender may be liable for a crime­used substitution
declaration under s 81 of the Act. The consequences of such a declaration
are that the Court must value the crime­used property at its full market

8 

unencumbered value, and order the offender to pay that sum to the Territory 

under s 81(4)(c). The amount ordered to be paid may be satisfied by

forfeiture under Part 7 of the substituted property: see ss 86(1) and (3); 

s  101.  In this case, the results could well be a judgment for $1.5 million  and 

possibly forfeiture of the respondent’s land worth about $310,000.00. 

Allowing for any mortgagees to be paid out, the resultant debt would be well 

in excess of $1 million. 

1. The Act has been described by both counsel as draconian in its reach. 

   I doubt whether even Dracos himself would have conceived of a law so wide 

   reaching.  The questions of construction which we are asked to consider are 

   therefore matters of extreme importance. 

2. Reference should also be made to s 3 of the Act which provides as follows:

   3.  Objective 

   The objective of this Act is to target the proceeds of crime in general 

   and drug­related crime in particular in order to prevent the unjust 

   enrichment of persons involved in criminal activities. 

3. It is clear from s 10(2) and s 10(3) that the objective of the Act goes well

   beyond that stated in s 3.

[25]  Section 5 of the Act defines “property” in the following term:

property means – 

(a)  real or personal property of any description, wherever situated 

and whether tangible or intangible; or

9 

(b)  a legal or equitable interest in any property referred to in 

paragraph (a). 

1. Section 5 also defines “owner” to mean, in relation to property “a person

   who has a legal or equitable interest in the property”. 

[27]  Section 7 defines “effective control of property” in the following terms:

(1)  For the purposes of this Act, a person has effective control of 

property if, although the person does not have the legal estate in 

the property, the property is directly or indirectly subject  to the 

control of the person or is held for the ultimate benefit of the 

person. 

(2)  Without limiting subsection (1), when determining whether a 

person has effective control of any property, the following 

matters may be taken into account: 

(a)  any shareholdings in, debentures over or directorships of 

any corporation that has a direct or indirect interest in the 

property; 

(b)  any trust that has a relationship to the property; 

(c)  family, domestic and business relationships between 

persons having an interest  – 

(i)  in the property; 

(ii)  in a corporation that has a direct or indirect interest in 

the property; or 

(iii)  in a trust that has a relationship to the property; 

(d)  any other relevant matters. 

1. The expression “legal estate” in s 7(1) is not defined.

10 

1. The Act also includes a definition of “premises” which is defined to include 

   “a vessel, aircraft, vehicle, structure, building and any land or place whether 

   built on or not”. 

2. Section 5 defines “land” to include an interest in land.

3. The argument for the applicant was that the expression “crime­used 

   property” refers equally to the physical land or personal property as well as 

   the legal or equitable interest in any property whether real or personal.  It 

   was submitted that the definition of crime­used property  in s 11(1)(b) 

   supported this contention because of the reference to the “use” of property 

   for storage and upon which the commission of acts or omissions “in or on 

   the property” occurs: see s 11(1)(c).  It was submitted that an interest cannot 

   be used in this sense.  It was submitted that the interest is the means by 

   which a person or persons become entitled to utilise property for a relevant 

   purpose, but it was only the physical entity which was used pursuant to the 

   rights conferred by the interest.  It was further submitted that s 11(2)(a) 

   suggested that the physical property was intended by reference to the 

   property being capable of also being used for another purpose. 

[32]	The structure of the definition of  “property”  suggests that the first part of
the definition under sub­paragraph (a) is intended to refer to the physical
property that is to say the physical land or the physical personal property
being used such as a motor vehicle, an aeroplane or a boat, whereas the
second part of the definition refers to legal or equitable interests in any such

11 

property.  It is curious that the definition uses the word “or” rather than 

“and”.  Pearce and Geddes suggest in their text  Statutory Interpretation in 

Australia 4  “in ordinary speech the word ‘and’ is used conjunctively and the 

word ‘or’ is used disjunctively”.  However, as the learned authors point out, 

“or” has sometimes been interpreted to mean “and”  if the Court concludes 

that  there are compelling reasons for finding that there is a printing or 

drafting error,  or,  if by reference to the context  in which  the word  appears, 

that the cumulative effect of the provision should not be dictated to by the 

presence of the word in question.  There is nothing in the context of the 

definition itself to suggest any drafting error, nor is there anything in the 

context of the definition to suggest “or” means “and”.  The argument of the 

applicant depended upon the underlying purpose and the objects of the Act, 

but in my opinion that is not a helpful exercise in this case.  I think that the 

true answer to this question depends upon the context in which the word 

“property”  is to be found in a provision of the Act.  In some cases,  it may 

appear to be clear that the word was intended to refer to the physical 

property; in other  cases,  it may be clear that it was intended to refer only to 

a legal or equitable interest in the property;  and in yet other  cases,  it may 

appear to refer to both. 

Crime­used property substitution declaration 

1. The relevant provisions of the Act which deal with crime used property 

   substitution declarations begin with s 81 which provides as follows:

4  6 th  ed, para 2.25.

12 

81.  Application for Crime­Used Property Substitution 

Declaration 

(1)  The DPP may apply to the Supreme Court for a crime­used 

property substitution declaration against a person. 

(2)	On hearing an application under  subsection  (1), the  court may
declare that property of equivalent value owned or effectively
controlled by the respondent is to be substituted for crime­used
property if  –

(a)  it is more likely than not that the respondent has made 

criminal use of property so that the property is crime­used 

property within the meaning of s 11; and 

(b)  the crime­used property is not amenable to a restraining 

order or forfeiture under this Act for a reason or reasons 

referred to in s 82. 

(3)	An application under  subsection 1 may be made in conjunction
with an application under Part 4, Division 2 for a restraining
order, in proceedings under Part 5  for  the hearing of  an
objection to the restraining of property, or at any other  time.
(4)	If  the  court makes a declaration under this section, the court
must –
(a)  assess the value of the crime­used property in accordance

with s 85; 

(b)	specify the assessed value of the crime­used property  in  the
declaration; and

(c)  order the respondent to pay to the Territory the amount 

specified in the declaration as the value of the crime­used 

property. 

(5)	Crime­used property  substitution declarations  can be made
against  2 or more respondents in respect of the same crime­used

13 

property, whether or not the applications for the respective 

declarations are heard in the same proceedings. 

(6)	If  a  court makes a declaration under this section, the court may
make any necessary or convenient ancillary orders, including
awarding costs as the court sees fit.

1. Section 82 provides: 

   Crime­Used Property Not Available 

   For the purposes of s 81, crime­used property is not available for

   forfeiture if – 

   (a)  the respondent does not own or have effective control of the 

   property; 

(b)	the property was or is owned or  effectively controlled by the
respondent, and was or is restrained, but the restraining order
has been or is to be set aside under s 63(1)(a) in favour of a
spouse, de facto partner or dependant of the respondent;  or

(c)  the property has been sold or otherwise disposed of, or cannot 

for any other reason be found for  the purposes of this Act. 

[35]	The argument of Mr Wyvill SC  for the respondent was that on the facts as
found by Riley J, the finding that crime­used property was not available  in
terms of s 82 was not correct  because the respondent did own the property.
It was not contended that s 82(b) or (c) applied to the circumstances of this
case.

1. Mr Wyvill’s argument focused on s 82(a).  It was submitted that the 

   respondent could not own the physical land; all he or anyone else could own 

   was an  interest in  the land.  On the facts of this case, Mr Wyvill’s

14 

submission is supported by the definition of  “owner”  to which I have 

previously referred. Although the word “own” is not defined, s 23 of the

Interpretation Act provides: 

In an act, where a word or phrase  is given a particular meaning, other 

parts of speech and grammatical forms of that word or phrase have 

corresponding meanings. 

1. There is nothing in the context of s 82 to suggest that the word “own” ought 

   not to be given the meaning contended for by Mr Wyvill.  In my opinion,  it 

   is clear from the text that crime­used property is not available for forfeiture 

   if the respondent does not have an interest in the land whether it be legal or 

   equitable.  As Mr Wyvill pointed out, forfeiture of property can only mean 

   in that context forfeiture of whatever interest in the property the respondent 

   may have. 

2. Further support for Mr Wyvill’s argument is to be found in s 81(4) which

   requires the Court when making a declaration under s 81 to “assess the value 

   of the crime­used property in accordance with s 85”.  Once  again,  the 

   physical land cannot be valued;  all that can be valued is an interest in the 

   land. 

[39]	In determining these questions,  close attention must be paid to the text of
the Act.  As was said in Alcan (NT) Alumina Pty Ltd v Commissioner of
Territory Revenue: 5

1. (2009) 239 CLR 27 at 47­48 para [47].

15 

This Court has stated on many occasions  that  the task of statutory 

construction must begin with a consideration of the text itself. 

Historical considerations and extrinsic materials cannot be relied on 

to displace the clear meaning of the text.  The language which has 

actually been deployed in the text of legislation is the surest guide to 

legislative intention.  The meaning of the text may require 

consideration of the context, which includes the general purpose and 

policy of a provision, in particular the mischief it is seeking to 

remedy. 

1. Counsel for the applicant pointed out in his submission that notwithstanding 

   the textural difficulties to which I have referred, this Court should find that 

   it was the physical land which was crime­used rather than the interest and 

   that the word “owned” in s 82(a) should be given a narrow meaning limited 

   only to the person who holds a freehold interest in the property.  It was 

   submitted that the respondent’s interpretation would leave open a significant 

   gap in the scheme because people who deal in drugs, whether by cultivating 

   them, manufacturing them or selling them could avoid a crime­used property 

   substitution declaration by the simple expedient of  letting some premises. 

   However there are answers to this contention.  First,  the text is not 

   ambiguous, but bears a plain meaning.  Secondly,  the owner of the legal 

   estate may find that the property is liable to forfeiture if the legal owner is 

   not an innocent party or if the legal owner was not aware or could not 

   reasonably be expected to become aware until after the property was 

   forfeited that  the property was liable to forfeiture under Part 7 Division 3 of 

   the Act (see s 121(1)(c) and (d)).  Thirdly, it cannot be said that an order 

   forfeiting an  interest such as a lease does not always have consequences to 

   the lessee.  A  lease may in fact be valuable, but even if it is not,  forfeiture

16 

of  a  lease is likely to disrupt the lessee’s activities whether they be limited 

to criminal activities or not. 

[41]	Riley J found  that  the Court may declare property of equivalent value owned
or effectively controlled by the respondent to be substituted for the crime­
used property in this case.  In my opinion, His Honour came to the wrong
conclusion.  I would answer question 1 in the reference in the negative and
order that the applicant pay the respondent’s costs of the reference.
Reeves J:
[42]	I also agree with Mildren  J that only the first question should be answered
and that the answer should be in the negative, for the reasons his Honour has
given.

­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­

17